Si bien el acto administrativo es válido y es procedente la sanción, la multa endilgada a la aseguradora se debió a la falta de información por parte de ella al organismo de control, sobre el incumplimiento de su afiliado a las normas de higiene y seguridad en el trabajo, que en el caso involucra a 21 trabajadores por lo que la Sala estimó una reducción de la multa de 575 MOPRES a 80 MOPRES, dado que segú la Cámara este último valor guarda adecuada relación con la entidad de la falta cometida y los antecedentes del caso.
Por último la Cárama estableció que cálculo del quantum de la multa deberá estarse a las disposiciones vigentes a la fecha de la comisión de la falta (año 2007).
Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. Deber de informar al organismo de control. Incumplimiento del artículo 33 de la Resolución SRT N° 552 y del apartado 1 del artículo 31 de la Ley 24557. Inaplicabilidad del principio de bagatela. Multa. Validez del acto administrativo. Monto de la sanción. Normas aplicables. Falta sancionada anterior a la norma en vigencia. Reducción de la multa.
“SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO C/ LA SEGUNDA ART SA S/ ORGANISMOS EXTERNOS (EXPTE SRT N° 01989/09)” – 28/04/2011 – CNCom. – Sala A
Buenos Aires, 28 de abril de 2011.
Y VISTOS:
1.) La Segunda ART SA apeló el acto administrativo de fs. 87/91 que le impuso una multa de 575 MOPRES dado que la aseguradora violentó lo dispuesto en el inciso a) del apartado 1 del artículo 31 de la Ley 24557 y en el artículo 33 de la Resolución SRT N° 552 de fecha 7 de diciembre de 2001,, por no informar vía sistema informático a la SRT los incumplimientos detectados en las constancias de visitas de fecha 13 de marzo de 2007, 7 de mayo de 2007 y 4 de julio de 2007.
El pronunciamiento se basó en el dictamen de la Gerencia de Asuntos Legales que corre a fs. 65/76.
2.) Mediante la presentación de fs. 95/101, la recurrente se agravió de esa decisión, con fundamento en la inexistencia del incumplimiento y, que en todo caso, cabe hacer mérito del llamado “principio de bagatela o de la insignificancia”, aplicable a los casos de sanciones por incumplimientos como el involucrado en el sub examine, por lo que la aplicación de una sanción como la que fue aplicada por el organismo de control se evidencia improcedente. A su vez, pidió la reducción de la multa, por evidenciarse el quantum impuesto desproporcionado e irrazonable por excesivo.
También requirió la aplicación del “principio de la ley más benigna”, en referencia al nuevo valor del MOPRE. Explicó que al momento de cometerse la infracción, la cuantificación de la multa se regía por el Decreto 833/97.
3.) La falta sancionada::
3.1. Liminarmente, cuadra señalar que la aseguradora no esgrime en esta instancia fundamentos sustancialmente distintos de los expuestos en su descargo de fs. 51/59, que ya fueron debidamente analizados y rebatidos en el dictamen de fs. 65/76, en lo pertinente.
Es que la verdadera labor impugnativa no consiste en denunciar ante el Tribunal de Alzada las supuestas injusticias que la decisión apelada pudiere contener, sino que debe demostrárselas con argumentos concretos, poniendo en evidencia qué elementos de hecho y de derecho le dan la razón a quien protesta. No debe olvidarse que en el memorial, como acto procesal, no alcanza con el quantum discursivo sino que la qualitae es lo que hace a la esencia de la crítica razonada.
Señálase que la recurrente no alegó, ni mucho menos, demostró, haber cumplido con la imputación basada en no informar al organismo de control los incumplimientos del empleador detectados en las visitas de los días 13.03.2007, 07.05.2007 y 04.07.2007.
Pues bien, efectivamente la sumariada omitió cumplir acabadamente con su deber de informar, dado que es misión de las aseguradoras cumplir con la letra y el espíritu de la Ley de Riesgos del Trabajo.
En efecto, véase que esta obligación es sumamente importante a los fines que el organismo administrativo pueda cumplir con su función de control, dado que la normativa invocada en el presente sumario administrativo expresamente señala “Art. 33: Las ART deberán notificar a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, la renuencia por parte de los empleadores a cumplimentar los requerimientos que se determinen por la aplicación de esta Resolución y los incumplimientos que detecten en el seguimiento de las acciones de prevención que se establecen por la presente, en los plazos y modalidades estipuladas en los capitulos que la integran. Sólo en aquellas disposiciones que no establezcan un plazo taxativo, la notificación a que se refiere este artículo deberá efectuarse dentro de los diez (10) días del mes siguIente de haber tomado conocimiento. La Superintendencia de Riesgos del Trabajo informará a la autoridad administrativa laboral de la jurisdicción competente, a los efectos de que proceda a labrar las acutaciones correspondientes a su competencia …” (art. 33 SRT Nro. 552/01). Asimismo la Ley de Riesgos señala que “…las Aseguradoras de Riesgo del Trabajo:… a) denunciarán ante la SRT los incumplimientos de sus afiliados de las normas de higiene y seguridad en el trabajo, incluido el Plan de Mejoramiento…” (art.31, inc. a, Ley 24557), de ello se colige que las aseguradoras tienen la obligación de “informar”, tarea que la sumariada efectivamente no realizó, dado que luego de las visitas realizadas los días 13.03.2007 (fs. 11), 07.05.2007 (fs. 12) y 04.07.2007 (fs. 13) no denunció ante la Superintendencia los incumpliminientos del empleador detectados en ellas.
Además, este deber de informar tiene relevante importancia, dado que la finalidad de ello es que el organismo de control cuente con la información necesaria y correcta para poder realizar la prevención apropiada que ayude a reducir la siniestralidad.
En conclusión, las omisiones de la aseguradora han importado un incorrecto ejercicio de la función de control que le incumbe, impidiendo, a su vez, que la SRT ejerza la suya.
3.2. De otro lado, su planteo también versó en la insignificancia de la falta imputada y solicitó que se aplique al caso el “principio de bagatela”.
Ahora bien, dicho principio indica que no puede ponerse en acción el aparato represivo del Estado para sancionar conductas que implican una afectación trivial al bien jurídico protegido cuando se considera que la lesión ha sido mínima y la pena en expectativa resulta absolutamente desproporcionada, lo cual -como ya se vió anteriormente–resulta evidente que no puede aplicarse cabalmente este caso para exculpar a la aseguradora de la omisión en que incurriera, pues la falta aquí analizada conspira contra los fines tuitivos del sistema legal de riesgos del trabajo, al amparo de los cuales, resulta necesario que los trabajadores reciban en tiempo y forma oportunos, las prestaciones en especie que resulta de obligatoriedad a las aseguradoras de riesgos de trabajo, desde este ángulo la omisión configura una falta y cabe la sanción.-
Recuérdase que la relevante función social que cumple una aseguradora de Riesgos del Trabajo, justifica la rigidez en la reglamentación de su actividad y la correlativa exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales. Asimismo, existe la necesidad de preservar el interés general, en aras del cual no debe quedar impune el incumplimiento de las disposiciones a las que aquella debe sujetarse.
Una interpretación contraria de las normas que rigen la actividad, importaría contradecir las facultades de control y corrección que la ley atribuye al organismo de superintendencia, las que resultarían absolutamente desvirtuadas si careciera de poder coactivo.
En suma, esta Sala juzga que existen elementos suficientes para atribuir la infracción cometida, lo que lleva necesariamente a desestimar el agravio vertido por la aseguradora sobre el particular.
4.) El quantum de la sanción:
Sentada la validez del acto administrativo cuestionado y la procedencia de la sanción, cabe analizar si el quantum de la multa se adecúa a los antecedentes del caso. Es que entiende este Tribunal, que así como todas las razones expuestas en el considerando precedente justifican la potestad sancionatoria de la SRT, resulta de menester también que las sanciones que esta aplique guarden debida proporción con la gravedad de la falta cometida de modo que exista adecuada correlación entre el castigo aplicado y la infracción cometida.
Ahora bien, el art. 32:1 de la Ley 24.557 dispone que el incumplimiento de las obligaciones a cargo de las aseguradoras de riesgos del trabajo será sancionado con multas de 20 a 2.000 AMPOS, modificada por el art. 3° del Decreto 833/97 (B.O. 29.8.1997) que reemplazó el AMPO por la nueva unidad de referencia denominada MOPRE. Aquella ley, a su vez fue reglamentada por el Decreto 135/96 (BO 8.07.96), que en su artículo 1 dispone considerar a las faltas cometidas por las aseguradoras como leves, graves, o muy graves, según la entidad del incumplimiento. La Resolución SRT N° 10/97 (B.O. 18.02.97) dispone el procedimiento para la comprobación y juzgamiento de los incumplimientos de las aseguradoras tanto a la Ley 24.557 como a sus reglamentaciones y medidas dispuestas por la Superintendencia. Por los fundamentos vertidos precedentemente, valorando la entidad del incumplimiento obligacional, estima la Sala que una multa de 800 MOPRES en una escala de 20 a 2.000 aparece como excesiva en razón de la gravedad del incumplimiento de marras.
Así las cosas, visto que la imputación endilgada a la aseguradora se debió a la falta de información por parte de ella al organismo de control, sobre el incumplimiento de su afiliado a las normas de higiene y seguridad en el trabajo, que en el caso involucra a 21 trabajadores (véase fs. 3 -acta de fiscalización N°6788/1/2), y la importancia de los valores en juego, estima la Sala que una multa de 80 MOPRES guarda adecuada relación con la entidad de la falta cometida y los antecedentes del caso.
Con este alcance pues, ha de admitirse el agravio introducido sobre el particular.
5.) El valor del MOPRE:
5.1. Finalmente, la recurrente solicitó que este Tribunal de Alzada se expida sobre la aplicación al caso -o no-del nuevo valor del MOPRE establecido mediante la Resolución SRT N° 1267/10 (30.08.10). Arguyó que al tiempo de cometerse la infracción, la cuantificación de la multa se regía por el Decreto 833/97.
5.2. Pues bien, la materia aquí involucada impone contemplar la situación planteada desde la óptica de los arts. 2 y 3 del Código Civil.
La primera de esas normas señala que la entrada en vigencia de un cuerpo legal se produce luego de su publicación en el Boletín Oficial y que será obligatorio, desde el día que se determine si se designa tiempo, o dentro de los (8) ocho días después de su publicación en el Boletín Oficial. La segunda norma, indica la manera en que han de efectivizarse los efectos de la nueva ley -en el caso, resolución administrativa-, con relación al tiempo y a las relaciones preexistentes. Dicho art. 3° establece, textualmente, que “a partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarán aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales. A los contratos en curso de ejecución no son aplicables las nuevas leyes supletorias.”
Esta última alternativa, exige ahondar en los alcances del mentado art. 3 CCiv. en aquellos casos en que se plantee alguna controversia sobre la debida aplicación del nuevo ordenamiento legal a las relaciones y situaciones jurídicas ya existentes y sus consecuencias.
Repárase en que la interpretación de la norma de aplicación tiene como pilares dos principios fundamentales: la irretroactividad de la ley -salvo disposición en contrario que en ningún caso podrá afectar derechos amparados con garantías constitucionales-y su aplicación inmediata a partir de la entrada en vigencia “aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes”.
Cabe profundizar aquí, en el primero de esos principios, esto es, aquél que veda toda posible aplicación retroactiva no prevista expresamente y que lleva de la mano a precisar cuándo una ley es retroactiva, lo que presenta particulares dificultades si se trata de hechos in fieri, es decir, en curso de desarrollo. Ello, a fin de apreciar si la aplicación de la reforma en el caso, implicaría una indebida aplicación retroactiva.-
Recuérdase que se ha dicho que se configurará una aplicación retroactiva de la ley: a) cuando se vuelva sobre la constitución o extinción de una relación o situación jurídica anteriormente constituida o extinguida; b) cuando se refiera a los efectos de una relación jurídica ya producidos antes de que la nueva ley se halle en vigencia; c) cuando se atribuyan efectos que antes no tenían a hechos o actos jurídicos, si estos efectos se atribuyen por la vinculación de esos hechos o actos con un período de tiempo anterior a la vigencia de la ley; d) cuando se refiera a las condiciones de validez o efectos en curso de ejecución que resulten ser consecuencias posteriores de hechos ya cumplidos, con valor jurídico propio, en el pasado y que derivan exclusivamente de ellos, sin conexión con otros factores sobrevinientes (confr. Roubier P.,”Les conflicts des lois dans le temps” t.1, págs. 376 y sigs.; Borda G. “La reforma del código civil. Efectos de la ley con relación al tiempo” E.D.T.28 pág.809; Coviello y Busso, citados por LLambías J.J. “Tratado de Derecho Civil. Parte General”, T° 1, pág. 144/5, en nota 68 bis).
5.3. Pues bien, la ley 24.557 en su art. 32 establecía que el incumplimiento por parte de las A.R.T. sería sancionado con una multa de 20 a 2.000 AMPOS (Aporte Medio Previsional Obligatorio), sino estuviera involucrado un delito más severamente penado. Luego, el AMPO fue reemplazado por el Módulo Previsional (MOPRE), en todas las menciones de las leyes 24.241, 24.347, 24.463 y 24.557, sus decretos reglamentarios y resoluciones conexas de los distintos organismos de la administración pública nacional (art. 3 del Decreto 833/97). A su vez, el art. 1° de la Resolución Conjunta 1114/97 MEc y 661 MTy SS fijó en $ 80 el valor del módulo previsional.
Finalmente, fue dictado el 5.11.09 el Decreto N° 1.694/09 que en su art. 15 estableció “a los efectos del artículo 32 de la ley 24.557 y sus modificaciones, la equivalencia del Valor Módulo Provisional (MOPRE) en un TREINTA Y TRES POR CIENTO (33%) del monto del haber mínimo garantizado…”. Asimismo, el art. 16 del mismo decreto indicó en forma expresa que sus disposiciones entrarían en vigencia “a partir de su publicación en el Boletín Oficial y se aplicarán a las contingencias previstas en la Ley N° 24.557 y sus modificaciones cuya primera manifestación invalidante se produzca a partir de esa fecha”.
Asimismo, por Resolución SRT N° 1267/10 -de fecha 30.08.10se fijó en “…PESOS TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO CON TREINTA Y DOS CENTAVOS ($345,32) el importe que surge de aplicar la equivalencia contenida en el primer párrafo del art. 15 del Decreto N° 1694…”.
5.4. A la luz de lo anteriormente expuesto, el argumento introducido a fs. 95vta/97vta por la quejosa sobre el particular debe ser acogido.
Repárese en que el Decreto 1694/09 (de fecha 05.11.09) fue dictado con posterioridad a la comisión de la falta sancionada, la cual se concretó en el año 2007.
Tratándose entonces de una situación consumida con sus efectos jurídicos propios en el pasado, es claro que no puede ser alcanzada retroactivamente por una norma posterior que, además, expresamente dispone que sus efectos se “aplicarán a las contingencias previstas en la Ley N° 24.557 y sus modificaciones cuya primera manifestación invalidante se produzca a partir” de la fecha de su publicación.
En este sentido, se muestra conducente puntualizar que es sabido que las sanciones administrativas integran el derecho penal especial (Fallos: 156:100; 184:162; 239:449; 267:457; 287:76; 289:336; 290:202), lo que motiva la supletoria aplicación de los principios generales y normas del derecho penal común (Fallos 184:417; 202:293; 235:501; 287:76; 289:336; 290:202).
En efecto, el art. 2 del Código Penal establece que “Si la ley vigente al tiempo de cometerse el delito fuere distinta de la que exista al pronunciarse el fallo o en el tiempo intermedio, se aplicará siempre la más benigna. Si durante la condena se dictare una ley más benigna, la pena se limitará a la establecida por la ley. En todos los casos del presente artículo, los efectos de la nueva ley se operarán de pleno derecho”.
Esta disposición entonces, no viene sino a reforzar la solución expuesta precedentemente a la luz de las normas de derecho civil. Máxime que a partir de la reforma constitucional del año 1994, se ha otorgado a este principio jerarquía constitucional -art. 9 del Pacto de San José de Costa Rica y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-(CSJN, 15.06.94, “Fornieles de Elkuizen María Inés”, T° 327, F° 2280; 11.04.06, votos de los Dres. Carlos S. Fayt y Carmen M. Argibay in re “Cristalux SA s. ley 24.144″; 01.04.08, “Arce Enrique Herminio s. homicidio agravado por ensañamiento”, T° 331, p. 472).
6.) Por los fundamentos precedentes, esta Sala RESUELVE:
a. Estimar el recurso de apelación interpuesto por “La Segunda ART SA” y en consecuencia, modificar la resolución en lo que respecta al monto de la sanción impuesta que se reduce a 80 MOPRES.
b. Hacer lugar al planteo introducido en el memorial, a resultas de lo cual, se declara que a efectos del cálculo del quantum de la multa deberá estarse a las disposiciones vigentes a la fecha de la comisión de la falta (año 2007).
c. Notifíquese a las partes y toda vez que aún no ha sido agregada la cedula librada según constancia de fs. 108vta., devuélvase a esta Sala a fin de disponer acerca de la intimación al pago de la tasa de justicia que surge de fs. 108.
María Elsa Uzal, Isabel Míguez, Alfredo Arturo Kölliker Frers.
Ante mí: María Verónica Balbi. Es copia del original que corre a fs. de los autos de la materia.
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